| SS 9 91 2319 |
NOR : SANS0230321C
(Texte non paru au Journal officiel)
Date d'application : 1er juin 2002.
Textes de référence :
Accord du 21 juin 1999 entre la Communauté européenne et ses Etats membres, d'une part, et la Confédération helvétique, d'autre part, sur la libre circulation des personnes ;
Règlement n° 1408-71 relatif à la coordination des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés, non salariés et aux membres de leur famille qui se déplacent à l'intérieur de la Commuanuté, et règlement d'application n° 574-72.
Le ministre de la santé, de la famille et des personnes handicapées à Monsieur le directeur de la Caisse nationale de l'assurance maladie des travailleurs salariés ; Monsieur le directeur de la Caisse nationale d'assurance vieillesse des travailleurs salariés ; Madame la directrice de la Caisse nationale des allocations familiales ; Monsieur le directeur de l'agence centrale des organismes de sécurité sociale ; Monsieur le directeur de la caisse centrale de la mutualité sociale agricole, sous couvert de Monsieur le ministre de l'agriculture et la pêche ; Monsieur le directeur du centre des liaisons européennes et internationales de sécurité sociale ; Mesdames, Messieurs les directeurs ou responsables des caisses, organismes ou services assurant la gestion d'un régime spécial ou autonome de sécurité sociale ; Monsieur le directeur général de l'association pour le régime de retraite complémentaire des salariés (ARRCO) ; Monsieur le directeur général de l'association générale des institutions de retraite des cadres (AGIRC) ; Monsieur le directeur de l'institution de retraite complémentaire des agents non titulaires de l'Etat et des collectivités publiques (IRCANTEC) ; Monsieur le directeur de la caisse centrale du personnel navigant professionnel de l'aéronautique civile (CRPNPAC) ; Messieurs les préfets de région (directions régionales des affaires sanitaires et sociales) L'accord entre l'UE et la Confédération suisse est entré en vigueur le 1er juin 2002 ainsi que l'indiquait la note d'information de la DSS/DACI qui précisait que des instructions détaillées pour la mise en application de cet accord dans le domaine de la sécurité sociale feraient l'objet d'une circulaire postérieure.
La présente circulaire a pour objet de diffuser ces instructions ainsi que les parties pertinentes du texte de l'accord.
I. - CONTENU DE L'ACCORD
1. Historique
Après le rejet de la Suisse, par référendum en décembre 1992, de la ratification du traité de Porto instituant l'Espace économique européen (EEE), des négociations avaient été engagées, entre l'Union européenne et la Suisse en décembre 1994, à la demande des autorités de la Confédération.
Ces négociations ont porté sur un nombre limité de domaines ; elles ont abouti à la signature, en marge du Conseil affaires générales de Luxembourg du 21 juin 1999, d'une série de sept accords couvrant les domaines de la libre circulation des personnes, des transports terrestres et aériens, de la recherche et du développement technologique, des marchés publics, de l'agriculture et de la reconnaissance mutuelle en matière de conformité (obstacles techniques au commerce et certification).
Seul l'accord relatif à la libre circulation des personnes a fait l'objet d'une procédure de ratification nationale. En effet, cet accord est, sur le plan juridique, de nature mixte dans la mesure où il porte sur un domaine relevant à la fois de la compétence de la Communauté et de celle des Etats membres. Les six autres accords relèvent de la seule compétence communautaire.
2. Objet de l'accord sur la libre circulation des personnes
Cet accord permettra d'assurer la libre circulation des personnes entre les Etats membres et la Suisse conformément aux règles de l'acquis communautaire et sur la base de la réciprocité.
L'objectif est d'accorder les mêmes conditions de vie, d'emploi, de séjour et de travail aux ressortissants de la communauté et à ceux de la Suisse, sur le territoire de chacune des parties, que celles accordées aux ressortissants nationaux (art. 1er).
L'accord prévoit pour ce faire une série de droits fondamentaux, notamment ceux d'entrer (art. 3), de résider (art. 4 et 6), de travailler (art. 4), de s'établir comme indépendant (art. 4 et art. 12 et suivants de l'annexe I), d'étudier (art. 6) ainsi que la coordination des régimes de sécurité sociale (art. 8). Ces droits sont eux-mêmes fondés sur les principes d'égalité de traitement et de non-discrimination en fonction de la nationalité (art. 2).
3. Les annexes
L'accord possède trois annexes.
Il précise dans son annexe I les modalités d'exercice des droits précédemment mentionnés permettant la libre circulation (mobilité géographique et professionnelle, réglementation du séjour).
L'annexe II porte coordination des systèmes de sécurité sociale et prévoit la reprise de l'acquis communautaire avec quelques adaptations (section A) auxquelles s'ajoute un protocole additionnel relatif à l'assurance chômage des travailleurs communautaires bénéficiant d'un titre de séjour suisse inférieur à un an.
L'annexe III précise les actes communautaires pertinents que les parties contractantes s'engagent à appliquer dans le domaine de la reconnaissance mutuelle des qualifications professionnelles.
4. Durée d'application de l'accord et périodes transitoires
L'accord relatif à la libre circulation des personnes est conclu pour une période initiale de sept années à compter du 1er juin 2002 et sera reconduit pour une période indéterminée, sauf avis contraire des parties (art. 25).
Des mesures transitoires sont prévues par l'article 10. La liberté de circulation s'opérera en effet de manière progressive pendant une période de douze ans (système de quotas de permis de séjour délivrés par la Suisse effectif pendant les 5 premières années et déclenchable par la suite).
II. - ACQUIS COMMUNAUTAIRE ADAPTÉ DANS LE DOMAINE
DE LA SÉCURITÉ SOCIALE
1. La reprise de l'acquis
Comme indiqué ci-dessus l'accord se traduit par une extension de l'acquis communautaire aux territoires et ressortissants de la Suisse pour autant que ces ressortissants appartiennent à une catégorie visée par le champ d'application personnel de l'acquis.
Il s'agit toutefois de l'acquis en vigueur au 21 juin 1999 au moment de la signature de l'accord.
En conséquence, il s'agit des règlements 1408-71 et 574-72, tels que modifiés par le règlement 307-99 du 8 février 1999 et des décisions et recommandations de la Commission administrative adoptées avant cette date de signature. En ce qui concerne la jurisprudence de la Cour de justice européenne, seuls les arrêts antérieurs à la date de signature sont automatiquement pris en considération.
Comme les derniers ajouts à la législation communautaire ne font pas partie de l'accord, le comité mixte, prévu par l'article 14, est autorisé, une fois que l'accord sera entré en vigueur, à modifier l'annexe II en adoptant des décisions qui peuvent entrer en vigueur immédiatement après leur adoption. En attendant que de telles décisions soient prises, les règles applicables sont celles du règlement modifié au 8 février 1999. Ainsi la modification apportée par le règlement n° 1399-99 concernant les pensions d'orphelins n'est pas applicable à la Suisse, il est nécessaire de se conformer temporairement aux anciennes dispositions.
Bien que ne faisant pas partie de l'accord, la jurisprudence ultérieure doit être portée à l'attention de la Suisse. Cependant, les conséquences du récent arrêt de la CJCE Gottardo (C55-00 du 15 janvier 02) ne s'imposeront pas à la partie suisse puisqu'il est intervenu après le 21 juin 1999, mais s'imposeront en revanche à la partie française.
De même, les conséquences des deux arrêts du 15 février 2000 Commission c/France s'imposent à la partie française dans ses relations avec la Suisse. Est en effet applicable l'ordonnance du 2 mai 2001 qui ajoute au critère fiscal un deuxième critère d'assujettissement à la CSG et CRDS, celui d'être à la charge d'un régime obligatoire français d'assurance maladie ; ordonnance dont le champ d'application ne se limitait de toute façon pas à celui du règlement communautaire (voir les circulaires de la DSS n° 349 et n° 350).
2 Les adaptations
Deux catégories d'adaptations sont à souligner : les dispositions non applicables et les dispositions dérogatoires.
Dispositions non applicables :
Les articles 95 bis, 95 ter du règlement n° 1408-71 et 119 bis du règlement n° 574-72 ne doivent pas être appliqués dans les relations avec la Suisse.
En effet, l'article 95 bis du règlement n° 1408-71 a été ajouté par le règlement n° 1248-92 (pension d'invalidité, de vieillesse et de décès) pour fixer des dispositions transitoires liées à l'entrée en vigueur de ce dernier règlement, modifiant les règles de liquidation coordonnée des pensions. Dans la mesure où l'acquis communautaire adapté, repris dans l'accord avec la Suisse, tient compte des modifications apportées par le règlement 1248/92 et est applicable directement, l'article 95 bis ne peut être que sans effet dans ce cadre.
De même ne doivent pas être appliqués :
Dispositions dérogatoires :
La possibilité d'une option en matière de maladie
De l'extension du règlement n° 1408-71 découle l'obligation faite à l'ensemble des travailleurs occupés en Suisse, des pensionnés du régime suisse, ainsi que des membres de leurs familles inactifs, résidant sur le territoire d'un autre Etat membre, de s'affilier à l'assurance maladie suisse.
Toutefois un double système de droits d'option, limité au seul risque maladie pour les prestations en nature, est prévu à titre dérogatoire par l'accord. Il permet aux personnes concernées d'être exemptées de l'affiliation au régime fédéral suisse d'assurance maladie. Deux options sont possibles :
En l'état actuel de l'accord, la France ne figure sur aucune des deux listes (listes en annexe VI du règlement n° 1408-71). Le Gouvernement s'est cependant engagé à accepter l'option individuelle. Une demande sera faite en ce sens auprès du comité mixte après l'entrée en vigueur de l'accord. Des mesures bilatérales entre les autorités françaises et suisses sont négociées afin d'éviter aux intéressés deux changements consécutifs de législation. Il a en effet été demandé aux institutions suisses de considérer comme possible l'exercice de ce droit d'option, dès l'entrée en vigueur de l'accord, sans attendre la décision du comité mixte.
Une prochaine circulaire détaillera les modalités de mise en oeuvre de cette option et les conséquences en matière d'assujettissement (notamment CSG et CRDS).
Le protocole chômage
Deux situations sont à distinguer :
Pour tout travailleur de nationalité suisse ayant travaillé dans un ou plusieurs autres Etats membres, ainsi que pour tout travailleur salarié ressortissant communautaire titulaire d'un permis de séjour en suisse d'une durée égale ou supérieure à un an, sont appliquées les dispositions du chapitre 6 du règlement n° 1408-71 : totalisation des périodes d'assurance ou d'emploi antérieures ou postérieures à l'entrée en vigueur de l'accord (art. 67), exportation des prestations pendant 3 mois au maximum (art. 69), règles particulières pour les travailleurs frontaliers (art. 71).
Pour tout travailleur salarié ressortissant communautaire titulaire d'un permis de séjour suisse d'une durée inférieure à un an, un protocole inscrit en annexe II de l'accord met en place un régime particulier dérogatoire au régime commun de coordination pendant une période transitoire de 7 ans, à compter de la date d'entrée en vigueur de l'accord, à savoir le 1er juin 2002.
Le droit à des prestations de l'assurance chômage suisse s'acquiert uniquement si le travailleur peut justifier du paiement d'au moins 6 mois de cotisations (pouvant être atteints en additionnant les cotisations de périodes non consécutives dans la limite de deux ans précédant le début du chômage).
Aucune totalisation avec des périodes accomplies dans un autre Etat ne sera possible pour atteindre ces 6 mois. Cette dérogation est compensée par la possibilité de prendre en compte ces périodes accomplies en Suisse pour ouvrir droit à des prestations dans l'Etat d'origine comme si elles avaient été accomplies dans cet Etat et à condition que le travailleur se mette à disposition des services d'emploi de ce dernier Etat.
Une circulaire de la Délégation générale à l'emploi et à la formation professionnelle (DGEFP) précisera ce dispositif transitoire, et ses modalités d'application.
En matière de protection sociale pour les autres risques, bien que le protocole reste muet sur ce point, les dispositions générales du règlement s'appliquent. Ainsi un travailleur qui, n'ayant pas accompli 6 mois en Suisse, revient en France et ouvre droit à des prestations de chômage françaises au titre du protocole, verra ces périodes de chômage validées au titre de la vieillesse en France, et bénéficiera des prestations maladie (en nature et en espèces) et des prestations familiales françaises, comme s'il bénéficiait des prestations françaises de chômage au titre de l'article 71 paragraphe 1 sous a ii ou b ii du règlement n° 1408-71.
Points particuliers à noter sur les annexes
En matière de prestations familiales, les autorités suisses ont inscrit en annexe II :
Ces prestations sont donc exclues du champ du règlement et ne seront pas exportables au titre de ce même règlement.
Cependant conformément à la jurisprudence « Meints » développée par la CJCE sur la base de l'article 7 paragraphe 2 du règlement 1612-68, la Cour pourrait exiger l'exportation de ces prestations si une affaire se présentait. En effet, dans l'arrêt Meints du 27 novembre 1997, la Cour se base sur les principes d'égalité de traitement posés par le traité (art. 39 TCE), et de non-discrimination entre les travailleurs dans l'accès aux avantages sociaux et fiscaux (art. 7 paragraphe 2 du règl. n° 1612-68), pour écarter la condition de résidence sur le territoire national pour l'octroi d'un avantage social.
L'accord entre la Suisse et l'UE pose dans son article 7 le principe de l'égalité de traitement, et il reprend le contenu du paragraphe 2 de l'article 7 du règlement n° 1612-68, pour les travailleurs salariés dans l'article 9 paragraphe 2 et pour les non-salariés dans l'article 15. Sur la base de ces articles, la CJCE pourrait donc faire application de cette jurisprudence.
En matière d'invalidité, le système suisse fait dépendre le montant de la pension de la durée des périodes d'assurance, la Suisse ne figure donc pas à l'annexe IV partie A. La convention franco-suisse de 1975 prévoyait une coordination basée sur le principe de la réalisation du risque, où l'Etat sur le territoire duquel survient l'invalidité assure seul le paiement de la pension. Désormais, il sera fait application des dispositions de l'article 40 et du chapitre 3 « vieillesse et décès » du règlement n° 1408-71 (application des principes de totalisation des périodes et de proratisation des pensions).
Il faut noter aussi que les quarts de rente suisse (degré d'invalidité entre 40 et 50 % qui ouvre droit à 25 % d'une pension en cas d'invalidité totale) seront exportables, la majoration des quarts de rente inscrite en annexe II bis, elle, ne le sera pas.
Par ailleurs, la clause nationale d'assurance (exigence de la législation suisse d'être assuré en Suisse au début de l'invalidité) a été abrogée le 1er janvier 2001, de sorte que l'égalisation prévue par la clause d'assurance substitutive en annexe VI n'est en grande partie plus nécessaire.
En matière de vieillesse, la Suisse est inscrite en annexe IV partie C, elle est donc autorisée de ce fait à ne pas effectuer le double calcul des prestations.
3. Le devenir des conventions bilatérales
Le règlement communautaire n° 1408-71 adapté se substitue aux conventions bilatérales préexistantes dans la limite de son champ personnel et matériel d'application (art. 20 de l'accord). Deux dérogations à cette règle existent cependant :
- lorsqu'une convention est inscrite en annexe 3 du règlement, elle continue de s'appliquer même dans les domaines couverts par le règlement ;
- lorsque s'applique la jurisprudence Rönfeld-Thévenon, en cas de droit acquis au titre d'une convention plus favorable pour l'intéressé.
Conventions écartées
L'application des deux conventions relative à la situation des pacagers vaudois du 24 septembre 1958 et relative à la situation des frontaliers franco-genevois du 16 avril 1959 est suspendue. Le règlement n° 1408-71 se substitue à ces conventions et offre aux intéressés un régime plus favorable.
Le règlement se substitue de même aux dispositions dérogatoires, appliquées à la situation des employés du secteur suisse de l'aéroport de Bâle-Mulhouse prises sur la base de l'article 14 bis de la convention du 4 juillet 1949 relative à la construction et à l'exploitation dudit aéroport.
Cependant pour conserver ces dispositions dérogatoires, qui sont justifiées par des raisons géographiques et ont de ce fait un caractère permanent, les autorités françaises et suisses se sont engagées à passer un accord sur la base de l'article 17 du règlement n° 1408-71.
Cet accord ne pouvant intervenir qu'après l'entrée en vigueur de l'accord sur la libre circulation des personnes, il a été convenu entre les autorités françaises et suisses de continuer transitoirement à appliquer les dispositions de l'article 14 bis de la convention du 4 juillet 1949, dans l'attente de ce nouvel accord qui aura le même contenu que l'ancien.
Convention de sécurité sociale du 3 juillet 1975
Elle continue de s'appliquer pour les situations en dehors du champ du règlement. Ainsi, les ressortissants d'Etat non-membre de l'UE non inclus dans le champ personnel du règlement n° 1408-71 pourront continuer à bénéficier des dispositions de portée unilatérale de l'article 8 paragraphe 2 en matière de détachement de la Suisse vers la France. De même, les situations inverses (détachement de la France vers la Suisse) continueront à être réglées au cas par cas en faisant application de l'article 10 de la convention franco-suisse, comme convenu lors des négociations bilatérales d'avril 1985 (voir lettre ministérielle n° 1102 du 21 juin 1985).
Pour ces détachés, ressortissants d'Etats tiers, la couverture maladie sera assurée directement par l'Etat à la législation duquel ils sont maintenus. Pour la France, seront ainsi appliqués les articles L. 761.1 et 2, et R. 761.1 à 6 du code de la sécurité sociale.
Par ailleurs, l'article 3 paragraphe 1 de cette convention, concernant le paiement de prestations en espèce à des personnes résidant dans un Etat tiers, est mentionné en annexe III ; cet article reste donc applicable après l'entrée en vigueur de l'accord, quelles que soient les situations.
Enfin, la jurisprudence Rönfeld-Thévenon, de portée générale, trouvera notamment à s'appliquer en matière de prestations familiales. La convention franco-suisse de 1975 prévoit en effet un système d'allocations familiales transférables pour les travailleurs occupés en France, mais dont les enfants résident en Suisse (art. 30), plus favorable, dans la plupart des configurations familiales, que le système des allocations familiales françaises auxquelles ils peuvent prétendre en vertu de la règle communautaire de la législation du lieu de travail.
Ainsi, pour les intéressés ayant un droit acquis, c'est-à-dire pour ceux qui ont, avant l'entrée en vigueur de l'accord, fait usage de leur droit de circulation entre la France et la Suisse, concrétisé par le commencement en France d'une activité professionnelle soumise à assurance obligatoire, il sera fait application de l'article 30 de la convention.
Deux cas sont à relever :
Dans ces deux cas, si le règlement communautaire permet le versement d'un montant d'allocations supérieur (s'il y a un enfant handicapé dans la famille par exemple), il sera alors fait application du règlement en priorité malgré la présence de droit acquis.
Par contre, si l'intéressé retourne en Suisse pour y travailler, les allocations transférables cesseront, et un nouvel exercice du droit à libre circulation après l'entrée en vigueur ne pourra pas donner lieu à une nouvelle application de la convention.
III. - DISPOSITIONS TRANSITOIRES POUR L'APPLICATION
DE CET ACQUIS ADAPTÉ
1. Situations de détachement
Par référence aux dispositions qui ont été prises lors de l'entrée en vigueur de l'accord créant l'EEE les règles suivantes seront applicables :
Au terme de cette période initiale de douze mois au maximum, et « si la durée du travail à effectuer se prolonge en raison de circonstances imprévisibles au-delà de la durée primitivement prévue », le détachement pourrait être prolongé pour une nouvelle période de douze mois au maximum (conformément donc aux conditions prévues par l'article 14 § 1 point b).
Par ailleurs, la durée des dérogations accordées sur la base de l'article 17 ne dépassera pas six années sauf cas très exceptionnels (proximité de la retraite, traitement médical en cours).
2. Dispositions transitoires des règlements (CEE)
n° 1408-71 et 574-72
Sont visées les dispositions mentionnées aux articles 94 (pour les travailleurs salariés) et 95 (pour les travailleurs non salariés) du règlement n° 1408-71 adapté et respectivement les articles 118 et 119 pour les pensions et rentes du règlement n° 574/72 adapté. Ces articles seront appliqués dans leur intégralité et, par analogie, dans les mêmes conditions que celles mises en oeuvre en dernier lieu après l'entrée en vigueur de l'accord EEE.
En matière d'invalidité, les révisions au titre de l'article 94 se traduiront par une modification importante des règles de coordination applicables. La révision des droits dans le cadre du règlement n° 1408-71 adapté sera en application des dispositions du chapitre 3 « vieillesse et décès », conformément à l'article 40 paragraphe 1 et mettra en jeu non seulement le régime de l'Etat à la législation duquel l'intéressé était soumis à la date de réalisation du risque, mais aussi le ou les autres régimes auxquels l'intéressé a été soumis à un moment ou un autre de sa carrière.
En matière de vieillesse, ces révisions n'aboutiront pas à une amélioration des pensions suisses (la Suisse étant autorisée à ne pas effectuer le double calcul) mais peuvent avoir des conséquences sur les droits ouverts au titre d'une autre législation nationale.
Une disposition transitoire particulière a été adoptée et figure au protocole de l'annexe II de l'accord. Cette disposition permet de poursuivre le versement de la « prestation de sortie suisse » (lorsqu'un assuré quitte son institution de prévoyance, elle correspond au capital épargné ; cette prestation fait partie du 2e pilier du système suisse), si l'intéressé quitte la Suisse dans les cinq ans qui suivent l'entrée en vigueur de l'accord. Au-delà de cette période les dispositions de l'article 10 paragraphe 2 s'appliqueront (remboursement impossible tant qu'il existe une obligation d'assurance dans un autre Etat membre).
3. Changement de législation applicable
et régularisation des situations
Il convient désormais d'appliquer les articles 13 et suivants du règlement n° 1408-71 pour déterminer la ou les législations nationales applicables, même si cela a pour conséquence un changement d'affiliation totale ou partielle à cette date. Pour ce faire, une information la plus complète possible doit être apportée aux intéressés et un délai raisonnable doit leur être laissé pour accomplir les démarches nécessaires. En tout état de cause, il convient de montrer une certaine souplesse dans l'application des délais (effet rétroactif des régularisations tardives) et d'éviter une pénalisation systématique des retards.
Pour les situations en cours au moment de l'entrée en vigueur de l'accord, il convient d'opérer les régularisations nécessaires sans attendre une demande des intéressés (notamment remplacer les attestations bilatérales de droit aux soins de santé par des attestations communautaires).
IV. - FORMULAIRES
Aucune adaptation des formulaires européens n'ayant encore été réalisée, les formulaires communautaires en vigueur seront donc transitoirement utilisés, en les modifiant ou surchargeant pour faire apparaître les mentions adéquates, propres aux relations avec la Suisse ou à leur utilisation par des institutions suisses. Si nécessaire, des feuillets intercalaires pourront être ajoutés, notamment pour les formulaires de demande de pensions.
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En définitive, cet accord se traduit concrètement par une extension des règlements n° 1408-71 et 574-72 comme celle effectuée pour l'application du traité EEE. Cependant, il faut garder à l'esprit les quelques particularités de cet accord :
Vous voudrez bien me tenir informé des difficultés rencontrées pour la mise en oeuvre de cet accord et des présentes instructions.
Pour le ministre et par délégation :
Le directeur de la sécurité sociale,
P.-L. Bras