Circulaire DREES/DGAS/MAREL no 2006-317 du 11 juillet 2006 relative à lorganisation régionale de lobservation sociale
NOR : SANI0630332C
Date dapplication : immédiate.
Textes abrogés ou modifiés : circulaire no 99-540 DAS/DREES/99 du 22 septembre 1999.
Le ministre de lemploi, de la cohésion sociale et du logement, le ministre de la santé et des solidarités à Mesdames et Messieurs les préfets de région, Mesdames et Messieurs les directeurs régionaux des affaires sanitaires et sociales (pour exécution) ; Mesdames et Messieurs les préfets de département ; Mesdames et Messieurs les directeurs départementaux des affaires sanitaires et sociales (pour information).
Objectif général
Développer les plates-formes de lobservation sociale dans lensemble des régions et consolider les plates-formes existantes.
Depuis 1999, pour répondre aux besoins locaux dobservation induits notamment par les politiques dinsertion et de lutte contre les exclusions, des plates-formes régionales de lobservation sociale ont été progressivement mises en place sous limpulsion des préfets et des DRASS dans le cadre de la circulaire DAS-DREES du 22 septembre 1999. Il sagissait en particulier de coordonner et améliorer le contenu des études des organismes et des structures dobservation sociale, de compléter la connaissance du champ social et médico-social au niveau régional ou infra-régional comme de valoriser et partager les résultats entre lensemble des acteurs intéressés.
Ces plates-formes reposent sur le partage de données dinformations et détudes entre les différents partenaires et rassemblent les principaux partenaires locaux de laction sociale (services de lEtat, collectivités locales, organismes de protection sociale, secteur associatif, voire organismes de formation et universités...).
Un bilan du fonctionnement des plates-formes dobservation existantes a été réalisé avec le concours dun cabinet conseil. Il met en évidence un certain nombre dacquis :
- le recensement et la mise en commun des données statistiques et des études existantes qui concernent la connaissance des situations sociales et des populations ; léchange et le partage des informations disponibles et la diffusion de celles-ci auprès des acteurs concernés ;
- le repérage des déficits et des nouveaux besoins dinformation ou détudes à satisfaire par des partenariats régionaux et la coordination des programmes dobservation ou détudes des partenaires ;
- le décloisonnement entre lobservation sociale et sanitaire, en incluant les éléments dexplication croisés ;
- la diffusion de linformation et lorganisation du débat public : bulletins, lettres, sites Internet, journées déchange réalisées une fois tous les ans ou tous les deux ans.
Au-delà de ces acquis, les difficultés les plus fréquemment repérées tiennent au pilotage, à lorganisation et aux productions des plates-formes.
Sagissant du pilotage, de lanimation et de lorganisation :
- la participation des décideurs aux instances de pilotage des plates-formes est souvent limitée et difficile à inscrire dans la durée, ce qui fragilise la légitimité et la reconnaissance des plates-formes qui peuvent napparaître que comme des instances techniques ;
- compte tenu de nombre important de partenaires, lanimation et le fonctionnement des plates-formes peuvent apparaître lourds, ce qui est préjudiciable à leur production et à la valorisation des travaux réalisés ;
- dans le contexte de la décentralisation, labsence de participation des collectivités territoriales et notamment des départements pose problème ;
- la non participation de certains services de lEtat aux plates-formes peut également poser question et nécessite un renforcement de la légitimité du pilotage des plates-formes.
Sagissant des productions et de leur diffusion :
- la construction de bases de données quantitatives et/ou de tableaux de bord de suivi dindicateurs spécifiques à la plate-forme savère onéreuse et difficile à maintenir dans la durée ;
- certains travaux des plates-formes ne sont pas suffisamment mis en lien avec les besoins exprimés par les décideurs ;
- la diffusion de leurs travaux et leur utilisation par les acteurs locaux est insuffisamment organisée.
I. - LOBSERVATION SOCIALE ET SANITAIRE
DANS LE CONTEXTE LÉGISLATIF
ET INSTITUTIONNEL ACTUEL
Plusieurs éléments et lois récentes, en modifiant le paysage institutionnel, font de lobservation sociale un enjeu stratégique pour anticiper lévolution des besoins sociaux et médico-sociaux. Ils concourent à la nécessité de relancer et infléchir les démarches dobservation sociale au niveau régional.
Au premier plan, la loi « dite de décentralisation » du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales a induit un renforcement des besoins de connaissance et dobservation partagées de la part des instances de décision régionales, départementales et locales. Linteraction de la décentralisation avec la mise en oeuvre des mesures prévues par le plan de cohésion sociale implique une vision partagée de la situation sociale dans ses différentes dimensions entre lensemble des décideurs ayant en charge lélaboration et la commande des politiques publiques au niveau local. Il importe à cet égard, déviter que les partages des compétences issues de la loi de décentralisation donnent lieu, dans le domaine social et médico-social, à des démarches dobservation séparées, susceptibles dengendrer des carences et des doublons, alors que la mutualisation de lobservation permet à chacun des partenaires une vision densemble dont ils peuvent tirer parti pour leurs propres actions.
Sont par ailleurs à prendre en compte :
- la réforme de lEtat qui positionne les DRASS comme responsables des pôles de santé publique et de cohésion sociale ;
- lapparition de nouvelles dynamiques régionales en matière sanitaire avec la loi de santé publique, la définition en cours des GRSP et la mise au point des PRSP comportant un volet relatif à lobservation en matière de santé publique ;
- lobligation dobservation sanitaire et sociale inscrite dans la loi du 2 janvier 2002 rénovant laction sociale et médico-sociale ;
- la création de lAgence nationale de cohésion sociale et de légalité des chances et de délégations départementales et régionales, qui auront à travailler en commun avec les services de lEtat et à mutualiser les observations et les études en matière dintégration ;
- la mise en oeuvre de nouvelles logiques de gestion budgétaire avec la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 (LOLF) qui en privilégiant une conduite par objectifs quantifiés permet une vision densemble des différentes formes de financement des travaux détudes et dobservation dans les services déconcentrés ;
- léchéance des contrats de plan Etat-régions 2000-2006 qui nécessite de relayer ceux-ci par des solutions susceptibles, dans un autre cadre que les prochains contrats de projet Etat-régions, de pérenniser et de conforter la démarche.
II. - LES ORIENTATIONS À RETENIR
Cette circulaire préconise, au vu du bilan réalisé sur le fonctionnement des plates-formes existantes, des orientations renouvelées en matière dobservation sociale et sanitaire au niveau régional ainsi que les modalités dorganisation et de financement nécessaires à sa mise en oeuvre.
Le développement de plates-formes de lobservation sociale, et le cas échéant, sanitaire est préconisé dans lensemble des régions, ainsi que la consolidation et la relance de celles qui existent déjà. Cette formule à vocation générale apparaît en effet plus souple, plus adaptée, plus efficace et plus à même de répondre dans la durée à des besoins évolutifs que la création dobservatoires sociaux dédiés à des problèmes spécifiques.
Des clarifications et déventuelles inflexions sont toutefois à apporter sur quatre points principaux.
1. Clarifier les objectifs des plates-formes dobservation
Lobjectif premier des plates-formes dobservation est de produire une connaissance partagée et utile aux acteurs régionaux et locaux des phénomènes sociaux et sanitaires dans la région. Elle doivent permettre une animation coordonnée de lobservation sociale élargie à la dimension sociale des problèmes sanitaires, les travaux dobservation étant presque partout abondants, dispersés et souvent peu connus et peu partagés. Cet objectif implique la mutualisation et le partage de linformation disponible, le repérage des besoins et lélaboration régionale concertée de programmes détudes et de statistiques, dans un cadre qui assure la neutralité, et le caractère scientifique et objectif des travaux réalisés.
Les plates-formes sont à cet égard dédiées essentiellement et prioritairement à lobservation sociale, ce qui implique un intérêt premier pour les politiques et les problèmes sociaux et médico-sociaux, mais également désormais - dans la logique du Plan de cohésion sociale - un élargissement, pour la partie liée à ces problématiques, aux questions de logement, dintégration des populations immigrées et issues de limmigration, dinsertion des personnes en difficultés ou des personnes handicapées. Il en est de même pour la dimension sociale des problèmes sanitaires, les travaux des plates-formes ayant en particulier vocation à être mobilisés pour les questions de santé publique reliées aux aspects sociaux et à apporter leur contribution aux travaux du GRSP. Limbrication des problèmes sanitaires et sociaux implique en effet de développer des complémentarités et un enrichissement réciproque entre observation sociale et observation sanitaire.
A cet égard, même si, compte tenu de lexistence des GRSP et des PRSP, les plates-formes ont vocation à se consacrer prioritairement à lobservation sociale, il convient de ne pas rompre les dynamiques dintégration de lobservation sanitaire et sociale mises en place par les régions qui ont privilégié ce type dapproche.
Ces orientations conduisent à proposer de recentrer la mission des plates-formes dobservation sociale sur quatre objectifs :
- le recensement, la mise à disposition et la valorisation des informations disponibles : données statistiques, études, diagnostics locaux ;
- le repérage et lanalyse des besoins en matière dobservation, détudes et de diagnostic ;
Au-delà du recensement des travaux disponibles, il sagit de faire émerger les attentes et les besoins des partenaires en matière détudes, dobservation sociale et sanitaire, de repérer les manques, didentifier les moyens dy répondre et délaborer de façon concertée les programmes détude en conséquence. Une attention particulière devrait à cet égard être apportée aux besoins considérés comme essentiels par les décideurs en la matière, et à la détermination de priorités.
- la programmation et le suivi des travaux détudes à partir du bilan des études réalisées, des programmes en cours des différents partenaires et des besoins exprimés, les plates-formes doivent favoriser la programmation commune à plusieurs partenaires de nouvelles études et travaux dobservation nécessaires à lenrichissement des connaissances sur les thèmes reconnus comme prioritaires et dintérêt commun. Ces études et travaux nont toutefois pas forcément vocation à être réalisés au sein même de la plate-forme mais peuvent être confiés par les partenaires intéressés aux opérateurs existants.
- lorganisation de la diffusion et de léchange avec les partenaires de la plate-forme et notamment avec les décideurs.
Si les plates-formes ont comme objectif principal la connaissance partagée des situations sociales, il importe que leurs travaux soient largement diffusés et fassent lobjet de débats entre les partenaires. Leur appropriation et leur utilisation par les responsables du pilotage et de la mise en oeuvre des politiques publiques doivent en particulier être un objectif systématique de leurs politiques et initiatives de diffusion.
A contrario, lélaboration de bases de données spécifiques dont lentretien mobilise lensemble des financements ne semble pas constituer un objectif prioritaire des plates-formes.
2. Un élargissement nécessaire des partenariats,
notamment en direction des collectivités territoriales
Il importe que les plates-formes dobservation régionale associent, aux côtés des services de lÉtat, les collectivités territoriales, les organismes de protection sociale, et le cas échéant, le tissu associatif.
Les collectivités territoriales et notamment les conseils généraux doivent être invités à y participer afin de promouvoir et de favoriser dans la région une vision globale en matière dobservation sociale. Lassociation des départements semble en particulier aujourdhui indispensable compte tenu des compétences qui leur ont été dévolues en matière daide sociale, de gestion du RMI et des fonds daides (FAJ, FSL), de politique dinsertion, daccueil des personnes âgées et du handicap.
Concernant les services de lÉtat, si léchelon régional semble le plus pertinent en matière dobservation, les plates-formes doivent pouvoir y associer les services départementaux notamment les DDASS.
De la même manière, il apparaît nécessaire que les plates-formes intègrent les instances régionales et/ou départementales de lAgence de cohésion sociale et de légalité des chances et insèrent celles-ci dans la coordination de lensemble des programmes détudes à dimension sociale conduits dans la région.
3. Une implication forte des décideurs dans le pilotage
Le pilotage des plates-formes est confié aux Préfets et par délégation aux Directions régionales de laction sanitaire et sociale en qualité de responsable du pôle sanitaire et de cohésion sociale. Cette délégation doit être clairement affirmée vis à vis des services de lÉtat et leur participation acquise partout où elle apparaît nécessaire.
Afin que les plates-formes dobservation puissent jouer pleinement leur rôle daide à la décision, limplication des décideurs, quil sagisse des services de lÉtat ou des collectivités territoriales, doit être renforcée notamment dans les instances de pilotage et dorientation stratégique de la plate-forme.
Les plates-formes ne doivent en effet pas être seulement des instances techniques. Il appartient aux décideurs partenaires de la plate-forme den définir les priorités, den arrêter le programme de travail et dorganiser le débat et lappropriation des productions. Une meilleure articulation entre instances politiques et instances techniques doit à cet égard être trouvée.
Des modalités doivent en outre impérativement être trouvées sous légide des Préfets pour associer de façon systématique et active les collectivités territoriales aux instances de pilotage de la plate-forme.
4. Proposer des formes dorganisation qui facilitent
le fonctionnement
La formalisation de lengagement des partenaires de la plate-forme est dans tous les cas nécessaire, sachant quelle peut prendre la forme de formules dassociations souples (charte ou convention) et adaptées aux caractéristiques de chaque région. Un engagement pluriannuel paraît souhaitable dans la perspective dun conseil et dune coopération qui sinscrivent dans la durée.
Par contre, il nest pas préconisé de créer des entités juridiques autonomes (de type GIP) qui comportent le risque dune certaine lourdeur et de se substituer à limplication des partenaires.
Il ne paraît pas non plus souhaitable dintégrer les plates-formes dans les GRSP.
Compte tenu du nombre parfois important de partenaires, il paraît par ailleurs indispensable - au delà des conventions ou des chartes conclues entres les partenaires - de proposer des modes dorganisation qui facilitent le fonctionnement et confèrent une légitimité à ces structures danimation régionales concertées.
Le pilotage des plates-formes pourra ainsi être assuré dans le cadre dun « Comité de lobservation sociale » présidé par le Préfet ou le DRASS (ou le cas échéant, une personnalité désignée par eux) et constitué par tout ou partie de ses membres.
Ce comité sera chargé, à partir dun bilan densemble, de définir annuellement les objectifs, les modalités et les moyens de fonctionnement de la plate-forme, dexaminer son programme de travail, de préciser les productions attendues et les modalités de leur diffusion. Il est à cet égard important que ce comité associe effectivement les décideurs pour fixer les objectifs et orientations de la plate-forme, sans se confondre avec les instances techniques.
Lanimation et le secrétariat de la plate-forme, la préparation et la mise en oeuvre des décisions pourraient être assurés, dans le cadre de comités techniques, soit par les services de la DRASS, soit confiés à un opérateur externe désigné par le Préfet. Ce comité technique aura par ailleurs à mettre en place, à lintention de tous les partenaires impliqués dans la plate-forme, un « pôle ressources » afin dapporter un appui méthodologique aux démarches dobservation et détudes quil sagisse de lélaboration des cahiers des charges, ou du choix des prestataires. Les organismes associatifs tels que les observatoires régionaux de la santé (ORS), les centres régionaux pour lenfance et ladolescence inadaptée (CREAI) ou dautres organismes du même type, sont avant tout des opérateurs auxquels les plates-formes peuvent recourir, soit pour une aide à la maîtrise doeuvre, soit pour la réalisation de travaux détudes spécifiques. Ils nont donc pas vocation à participer à la fixation des priorités dans le cadre du « Comité de lobservation sociale » non plus quà lélaboration des cahiers des charges des études quils sont susceptibles de conduire. Leur participation aux instances techniques peut par contre être jugée souhaitable, notamment pour contribuer aux fonctions dappui méthodologique mentionnées précédemment.
III - Modalités de financement des plates-formes à partir de 2007
Afin dassurer le fonctionnement des coordinations de lobservation, il sera attribué un financement forfaitaire tenant compte de la taille de la région (nombre de départements et population) avec un socle minimal de 30 000 Euro et un maximum prévu de 70 000 Euro.
Ce financement est destiné à prendre en charge les dépenses de structure liées au fonctionnement de la plate-forme (animation, secrétariat), sachant que les projets détudes financés par les DRASS, dont certains peuvent faire lobjet de coopérations avec dautres partenaires au sein de la plate-forme, font par ailleurs lobjet de financements spécifiques, et ont dailleurs vocation à être dautant plus soutenus quils font lobjet de partenariats.
Pour tenir compte des financements alloués antérieurement dans le cadre des CPER, il est proposé un passage progressif sur trois ans de la situation 2006 à la situation cible.
Vous nous tiendrez informés, dici la fin de lannée 2006, des initiatives que vous aurez prises en matière de relance de lobservation sociale dans votre région, des modalités dorganisation que vous aurez arrêtées et, si elles ont déjà été déterminées, des priorités retenues.
Le directeur général de laction sociale, J-J. Tregoat |
La directrice de la recherche, des études, de lévaluation et des statistiques M. Elbaum |